十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”
公共法律服务如何惠及民生
北京市西城区西安福胡同紧邻长安街南侧的一排平房,灰色瓦顶、灰色墙,有着老北京的建筑风格。从这里往东步行约600米就是国家大剧院,再往东步行约200米就到了人民大会堂。西长安街司法所就坐落在这里。
《法制日报》记者在这里见到了所长康炳森,他在司法行政系统工作了30年。在采访中,他为记者梳理了近些年所里公共法律服务的变化。
党的十八届四中全会提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务”。接受记者采访的多位业内人士认为,这一举措将为老百姓信法、用法、守法,自觉维护法律、维护社会的稳定,为国家的长治久安打下基础。
“民生法律服务需求大”
康炳森今年57岁,光头,白色发茬依稀可见,戴着金丝边眼镜,身着蓝衬衫和深蓝色西装,翻领上别着一颗徽章。
“我们搬到这十年时间,街坊们‘逗磕’也得过来聊会儿天。”康炳森生在北京,说起话来像相声演员,字正腔圆抑扬顿挫,时不时地抖个“包袱”。
街坊们来康炳森这儿逗磕都说些什么?过去,过了春节接待离婚案件,春节期间两口子因为家庭琐事闹别扭,常常赌气过了春节就离婚；开春接待邻里盖小房引起纠纷；到了夏天,邻里间因为谁家泼水、谁家搁脏土盆、谁家晒的衣服滴水之类的琐事产生纠纷……康炳森总结。
现在,平房院升级改造后,邻里纠纷少了,更多是疏解人口压力自愿拆迁引起的财产纠纷；孩子因为赡养老人问题引起的家庭纠纷；单身老人再婚又离婚与孩子之间的家产问题分歧。康炳森总结,中心城区居民文化水平高,懂法又理解得不是很透彻,诉讼前需要指导,花钱请律师又舍不得,来司法所咨询的很多。
司法所优越的地理位置为康炳森津津乐道,同时,游客、流动人口也给他带来了工作量。司法所和派出所共建联合纠纷调解室。司法所派出两个专职社工调解员在派出所那边办公,突发的邻里纠纷、街面上偶发的消费纠纷,不构成行政处罚、刑事处罚的,由司法所和派出所共同调解。
去年开始,北京市司法局把司法所窗口规范化建设提到了很高的位置,统一了司法所的门楣和标识。“作为接待居民的窗口单位,没有门楣标识,很不便民。”康炳森觉得,统一标识为居民提供法律咨询、调解民事纠纷增添了庄严、严肃氛围。
“居民对法律服务的需求量特别大,我们的接待量也特别大。”康炳森说,今年司法所处理纠纷300余件,形成案卷的有约100件；法律援助介绍、审核10余件。“今年接待法律咨询已有600多件记录成卷。这个数字还不包括那些不能成卷,咨询完就走了的。”
公共法律服务促成全民守法
对康炳森讲的“基层”故事,有很多专业人士表示认同。
中国社会科学院法学所研究员周汉华认为,社会的依法治理基础在基层,难点也在基层,所以,需要通过建设完备的法律服务体系,形成权利人得到有效保障的制度,维护公众的权利,化解社会矛盾和群体性事件,夯实全面推进依法治国在基层的基础。
早在今年2月,司法部就印发了《关于推进公共法律服务体系建设的意见》,就推进公共法律服务体系建设作出部署。意见提出,公共法律服务是由司法行政机关统筹提供的,旨在保障公民基本权利,维护人民群众合法权益,实现社会公平正义和保障人民安居乐业所必需的法律服务。具体包括,为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动；为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助；开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定等法律服务；预防和化解民间纠纷的人民调解活动等。
在意见“进一步拓展法律服务领域”部分,法律援助、矛盾纠纷调解工作、司法鉴定服务三处均提到了“民生领域”。
周汉华分析道,从十八届四中全会决议内容体系结构分析,“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务”,是为了建设全民守法的法治社会。在为当事人提供法律服务的同时,也把社会矛盾的化解、社会治理机制逐步纳入了法律轨道。
“社会越发展,各种社会关系越复杂,需要法律服务的地方也就越多。”周汉华对记者说,这些年,我国法律服务体系的建设得到了长远的发展。构建“半小时”法律服务圈、建设乡镇法庭、推行乡村法律顾问制度……四中全会决定为各地正在积极探索的公共法律服务实践树立了方向。
扩大法律援助范围成期待
康炳森介绍,司法所一部分职能是法律援助工作站,配合司法局审核法律援助申请材料,开具介绍信。今年,司法所法律援助介绍、审核仅10余件,与其他工作的量形成鲜明对比。
“通俗地理解,法援对象就是生活困难的人,涉及抚养、赡养费、拖欠工资等案件。”康炳森说。
“司法所所在的中心城区,生活困难的人不多了,但是一些律师事务所的服务收费,还是超出了一些居民的承受能力。”康炳森说。
周汉华介绍,我国从上世纪90年代开始建立以法律援助制度为核心的公共法律服务体系。此后,政府逐步加大投入。2003年,法律援助条例出台,搭建了我国公共法律服务体系的基本结构。
梳理司法部法律援助司网站资料,可以看到近十年来这些工作的发展:2003年首部法援法规——法律援助条例出台；2004年工作人员首次破万；2005年中央首拨专款补助；2006年农民工成法援重点；2007年各地积极建立完善法律援助制度实施的若干工作制度；2008年法援案件大幅增长；2009年援助人次超70万；2010年法援三项标准订立,全国法律援助经费总额达到10.12亿元；2011年受援群体范围扩大；2012年出台法援程序规定……
中央财经大学法律援助中心主任、中国案例法学研究会秘书长李轩认为,法律援助工作开展十多年来的效果值得肯定,法律援助的质量也在稳步提高,初步满足了低收入群体对法律服务的需求。这次四中全会决定将法律援助问题提高到法治政府专项任务的高度,重点推进,符合依法治国的客观要求。
“不过,现行规定中法律援助的申请条件过高,有些低收入家庭,在遇到法律问题尤其是诉讼问题时,没有能力聘请律师,又不能享受法律援助的无偿服务。各地可以因地制宜地探索,适当降低申请法律援助的条件,向更多的低收入群体提供无偿法律援助。”李轩说。
严格把关提升服务质量
“不懂法,不具备法律工作者的知识水平,在司法所工作有点儿难。”康炳森说,现在老百姓很懂法,不依法调解,不依法解答咨询,得不到认可。司法所经历了人员流动,逐渐筛选淘汰留下专业人员。所里的工作人员都是法学专业本科以上学历。
康炳森说,以前,公益律师进社区,来的有些是年轻没经验的律师。后来,这些律师就会发现,有时候社区居民咨询量特别大,有的时候没有人咨询。有的律师就坐不住了,出勤率稳不住。
今年,由政府出资向律师事务所购买服务方式引入的公益律师,开始为老百姓提供法律咨询和调解服务。有了收入,司法所对律师考核、登记,要求律师必须坐班,服务质量也有了保证。康炳森说。
西长安街司法所辖区内住着一位曾在立案接待室工作的退休法官。司法所将这位法官也请来坐班,提供公益法律咨询。
“这些带有公益性质的法律服务,弥补了法律援助与市场性质法律服务之间的空白。”康炳森说。
“公共法律服务质量跟不上,就会在受益群体中失去信誉。所以,如何提高公共法律服务的质量是最重要的。”周汉华说,首先要做的就是建立有效的制度,有效地监督提供公共法律服务的主体,提高法律服务主体——法律援助机构、律师事务所以及其他个人、社会组织等的责任感和从业水平、敬业精神。在保证公共法律服务质量的基础上,根据国家的财力和社会发展的阶段特点,逐步扩大公共法律服务的范围,合理界定法律援助覆盖人群的范围,使真正的弱势人群的权益得到保障。
周汉华建议,在制度建设之初,应明确公共法律服务和市场化法律服务之间的边界,才更有利于有效利用宝贵的公共资源。
发达地区和欠发达地区能提供的法律援助的资源有所差异,法律援助的效果也有区别。李轩认为,法律援助补贴标准同当地经济状况、财政状况相联系,可通过适时调整提高补贴标准,并适当减免律师在法律援助案件所得部分的税收等方式,提高法律援助律师的积极性。
构建覆盖城乡居民的公共法律服务体系是一个系统的民生工程,涉及司法、财政、民政以及社会力量等多种环节。专家们期待更为具体的制度设计出台,保障公共法律服务体系的可持续发展。
而康炳森这两天也盘算着在小范围内的创新尝试。“咱们所可以给公益律师制作个工作牌,写上姓名和工号,一是让律师有种荣誉感,二是有利于老百姓的监督。”
