因抵押登记行为产生的纠纷可以提起行政诉讼吗？

法院在审理因抵押登记行为

引起的纠纷时

针对抵押登记行为是否

属于行政诉讼的受案范围

往往产生两种意见——

一种认为抵押登记行为是根据担保法的规定进行因而属于民事行为，不是行政诉讼的受案范围。一种认为抵押登记行为是行政机关依职权作出的行政行为，应是行政案件的受案范围。

那么，因抵押登记行为产生的纠纷

是否可以提起行政诉讼？

 裁判规则

1.抵押登记行为是属于行政确认范畴的、具有可诉性的行政行为——韦光勤与来宾市房产管理局撤销房产抵押登记案

本案要旨：抵押登记的主体是国家行政机关，抵押登记行为是属于行政确认范畴的、具有可诉性的行政行为。当事人认为行政机关的抵押登记行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼的，属于人民法院受理行政案件范围。

案号：（2017）桂13行终41号

审理法院：广西壮族自治区来宾市中级人民法院

来源：中国裁判文书网 发布日期：2017-08-18

2.抵押登记行为作为行政机关行使行政管理职权的行为，对当事人权利义务产生实质影响的，具有可诉性——江苏泰宝工业炉有限公司与泰兴市市场监督管理局动产抵押登记纠纷案

本案要旨：抵押登记行为作为行政机关对外作出的行政行为，具有明显的公示效力，正是基于该公示效力，记载在抵押物登记证上的抵押权人在抵押合同或者抵押登记行为未经有权机关撤销之前被推定为真实有效，抵押权人或者其他相关人员据此行使相关权利，符合信赖利益保护原则，也必然会导致抵押物上的民事权利义务的变更。因此，动产抵押登记行为作为行政机关履行法定职责的行政行为对动产实际所有权人权利义务产生实质影响的，具有可诉性。

案号：（2017）苏12行终51号

审理法院：江苏省泰州市中级人民法院

来源：中国裁判文书网 发布日期：2017-06-23

3.行政机关对动产的抵押登记行为与动产的质权人有直接利害关系，该抵押登记行为具有可诉性——泸县兆雅农村信用合作社与泸县工商行政管理局动产抵押登记纠纷案

本案要旨：债务人将自有的同一动产在两个金融机构既设定了抵押权，又设定了质权，从登记的时间顺序上看，质权先于抵押权设定。行政机关为债务人和其中一个金融机构办理的抵押物登记是否合法，与另一金融机构是否享有优先受偿权有直接的利害关系；因此行政机关的抵押登记行为具有可诉性。

审理法院：四川省泸县人民法院

来源：中国法院网

 司法观点

1.不动产抵押登记的性质及特点

抵押登记，或者说在建工程抵押登记，只是国家对抵押人与抵押权人之间所签订的抵押合同所设定的权利义务关系的一种确认。这种确认建立在当事人意思自治的基础之上，而不应当对抵押合同内容进行过多不必要的限定。因而不动产抵押登记、在建工程抵押登记就具有以下特点：

一是行政机关抵押登记一般只作形式审查。一般仅审查抵押人是否有权处分抵押物，抵押合同是否依法成立、是否违背公序良俗，抵押人与抵押权人身份是否真实。对于抵押合同所附属的主合同的内容，应当充分尊重当事人的意思自治和契约自由，一般不作实质审查。抵押登记的条件、范围不宜附带不适当的限制，登记机关应当把抵押登记定位为是对抵押合同的一种“备案”，而不能变相视作“许可”。

二是抵押登记目的是公示和对抗第三人。抵押登记的办理机构是否必然是行政机关并不重要，随着政府职能的调整和机构改革，政府与市场、政府与社会的界限将更加明确，完全有可能将抵押登记脱离行政机关，而交由适合的社会组织承担。抵押登记机关在办理抵押登记时应当采取适当措施核实权属并及时进行公示公告；抵押登记后应当采取适当措施，及时回复并方便他人查询。

三是抵押合同生效与抵押权生效时间不同。抵押合同的订立是以发生物权变动为目的的原因行为，属于债权关系范畴，其成立、生效应当依据合同法确定。一般来说，抵押合同依法成立后就生效，当事人之间就必须受合同约定的权利义务限制，不履行合同义务的构成违约，要承担违约责任。但抵押合同成立和生效并不意味着抵押权生效。根据物权法，我国对动产抵押采取的是公示对抗主义，即动产的抵押合同签订后，不论是否进行抵押权登记，抵押权都生效。动产抵押登记后，可以对抗第三人。但对于不动产抵押，物权法采用的是登记生效。即不动产抵押登记合同生效后，抵押权仍然不依法成立。只有在依法办理了不动产抵押登记后，抵押权才生效。

（摘自江必新主编：《行政与执行法律文件解读》2014年第2辑（总第110辑），人民法院出版社，2014年3月出版，第96-97页）

2.涉不动产登记民事、行政诉讼的区分

涉不动产登记民事诉讼的诉讼标的应当是针对不动产物权的归属或原因行为（基础法律关系）；涉不动产登记行政诉讼的诉讼标的针对的是登记行为本身，亦即在行政诉讼中人民法院审查的是登记行为的合法性。详言之，当事人之间或第三人对被登记的不动产物权或原因行为等民事法律关系产生争议，此争议实质上存在于当事人之间，当事人与登记机构之间并无实质争议，应由当事人直接就民事纠纷进行诉讼，在司法裁判作出后，依民事裁判进行更正登记即可。因登记机构违反法律规定拒绝登记或登记程序不合法导致错误登记等违反法定程序而在当事人与登记机构之间产生纠纷，如果登记机构对应予登记的事项不予登记或对于错误的登记不予更正，可以赋予当事人以行政救济手段，当事人可以提起行政诉讼。

实践中，涉不动产登记行政诉讼所针对的情形主要有：（1）登记机构对当事人提供的材料未克尽审查职责，主要是未依法查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（2）登记机构未依法就有关登记事项询问登记申请人；（3）登记机构未依法如实、及时登记有关事项；（4）登记机构未依法进行更正登记、异议登记和预告登记；（5）登记机构违反法定程序的其他情形。

（摘自杜万华主编；最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院物权法司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社，2016年2月出版，第51页）

法律依据

1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）

第二条  公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。

前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

第十二条 人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

　　（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

　　（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

　　（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

　　（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

　　（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

　　（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

　　（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

　　（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

　　（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

　　（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

　　（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

    （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

　　除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

2.《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》

第八条 当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。

3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国物权法〉若干问题的解释（一）》

第一条 因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外。