论民事执行财产调查及其制度建构

内容摘要：在实践中，“执行难”是当事人也是律师反映最为强烈的法律问题之一。2016年3月，最高人民法院周强院长在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”，现已进入攻坚阶段。由于民事债权主要体现为财产权，民事执行主要是财产执行。执行难主要表现之一就是财产查找难，破解执行难题的关键在财产的查找。近年来，我国法院不断完善各种工作举措，以执行信息化建设破解“执行难”问题，充分发挥“点对点”网络查控机制的灵活优势，利用网络执行查控机制核实被执行人财产状况，取得了良好的效果。但民事执行财产调查制度的构建，必须充分发挥法院查控只能，充分考虑申请人以及其他主体尤其是律师参与的可能性。本文基于规范分析、域外借鉴等途径探索建构包括调查令制度、执行财产调查责任分配制度和执行财产调查结果风险告知制度等在内的完善的民事执行财产调查制度来破解执行难题，从而建构完善现行民事执行财产调查制度。

　　关键词：执行难  财产调查  调查令

　　正文：在法律服务实践中，当事人反映最为强烈和深感无奈的法律问题之一就是执行难问题，而且律师参与破解执行难题的途径有限。由于民事债权主要体现为财产权，债权的实现往往以支付金钱或交付物的形式得到满足，故强制执行主要是财产执行。故执行难主要是财产查找难，破解执行难题的关键在财产的查找。近年来，我国逐步建成了全国四级法院上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷的执行指挥体系，以执行信息化建设破解“执行难”问题，充分发挥“点对点”网络查控机制的灵活优势，利用网络执行查控机制核实被执行人财产状况，取得了良好的效果。

　　执行难是一个社会问题，需要整个法律职业共同体的参与。我国民事执行财产调查制度的建构和完善一方面应强化法院调查职能，充分利用网络执行查控机制，提高财产查控效率，另一方面应充分调动当事人以及其他市场主体尤其是广大律师群体参与的积极性，健全财产调查令制度、执行财产调查责任分配制度以及执行财产调查结果风险告知制度等相关制度，从而形成合力破解财产执行难题。

　　一、我国民事执行财产调查制度规范与实践分析

　　（一）财产调查制度在我国执行工作中的结果体现

　　民事执行大多是对财产的执行，面对被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动这四大难题，关键还是在于能否找到可供执行的责任财产。虽然民事执行财产调查制度没有作为一项独立的制度出现在执行程序中，但它是执行工作的核心，是查明财产的第一步，通过调查被执行人的财产状况来判断被执行人是“不愿履行”还是“不能履行”，从而决定执行方案，进行下一步的工作，所以它在执行工作中彰显出越来越重要的作用，已成为我国执行程序中一项重要的制度。

　　通过申请执行人，尤其是借助律师的参与，主动向法院提供对方的财产信息或线索，债务人向法院申报财产，法院依职权调查、询问、搜查，从多主体、多途径、多渠道实现对责任财产掌控，提高执行效率，尽快执结。但是因为该制度的不完善导致实际的执行工作并没有达到该制度预期能带来的效益，或因申请执行人提供财产信息不能或极为有限；或因债务人不如实申报财产；或因法院即便是依职权调查也是无果等，因查无可供执行的责任财产，法院裁定终结本次执行程序的案件也越来越多。既然是一项好的制度，就应该充分发挥该制度的优越性，来解决我国执行中的实际问题，在找出该制度存在的问题的基础上，进行改革和完善。

　　（二）我国现行民事执行财产调查的方式

　　现行关于民事执行财产调查制度的相关规定分散在《民事诉讼法》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》、《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定（试行）》中。2017年5月1日起施行的《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》针对财产调查难题，结合执行实践对财产调查进行了专门规定。总体来看，近年以来关于执行的专项司法解释不断出台，民事执行财产调查制度已经初步构建。

　　我国现行民事执行财产调查的方式主要包括以下三种：

　　1、申请执行人提供被执行人的财产线索

　　根据现行法律规定，如果生效法律文书确定的内容在规定的期限内对方没有履行，当事人可以申请法院强制执行，申请执行人启动强制执行程序后，应该向执行法院提供对方的财产状况和财产线索。在执行过程中，申请执行人应当提供被执行人的财产线索，申请执行人确因客观原因无法自行查明财产的，可以申请人民法院调查。

　　申请执行人是权利人，与执行结果有最直接的利害关系，首先负有提供财产线索的义务。一旦掌握了债务人的财产线索，应及时提供给法院，确因客观原因无法自行查明财产的，可以申请人民法院调查。由申请执行人提供被执行人的财产线索，对于法院确认、核查可供执行的财产，及时采取执行措施提高执行效率并降低执行成本具有重要的意义。作为申请执行人的代理律师，在接受委托之后应积极协助申请人梳理、寻找可供执行的财产线索及时提交法院。

　　2、被执行人如实申报财产

　　被执行人未履行生效法律文书确定的义务，应当按照报告财产令的要求如实报告财产。被执行人如实报告自己的财产情况是对被执行人规定一种义务，事实上，也只有强化被执行人的这一义务，才能最终保障申请执行人债权的实现。被执行人申报财产的期间并不只是财产现状，而是既回溯过往又面向未来的动态变动情况，即一方面应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产情况，另一方面被执行人报告财产后，其财产情况发生变动，影响申请执行人债权实现的，应当自财产变动之日起十日内向人民法院补充报告。

　　3、法院依申请或依职权调查财产

　　人民法院作为国家司法机关，有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况，并根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。

　　我国主要依靠法院依职权调查，包括对被执行人进行询问和对可能隐匿财产的场所进行搜查，这也是法院执行部门的责任。执行案件受理以后，不管申请执行人是否提供对方的财产信息或线索，都会在职权范围内查找被执行人的财产。

　　（三）我国民事执行财产调查制度存在的问题

　　1、申请执行人的财产状况或财产线索提供不能或极为有限

　　虽然《执行规定》第20条和第28条对申请执行人主动提供财产状况或线索提供了法律依据，但立法尚未像被执行人财产申报制度一样建立申请执行人财产调查制度，也没有明确规定申请执行人的财产调查取证权，所以大多数的机关或单位以没有明确的法律规定或为客户保密为由不配合乃至拒绝协助调查，从而导致财产调查困难重重，无法完成调查工作。另一方面，申请执行人缺乏财产调查的专业知识，特别是自然人的申请执行人，他们一般不熟悉法律规定的可执行财产的范围、种类及调查对象，而现在社会财富的主要表现形式从金钱货币、不动产、动产等常见的财产种类扩展为股份、股票、有价证券、金融期货、理财产品、保险产品、知识产权等丰富多彩的财产形式，财产流动性明显增强，这些都增加了申请执行人财产调查的负担。

　　在实践中，不少法院向当事人及其代理律师发放调查令的做法已经比较普遍，这似乎可以解决申请执行人没有财产调查取证权和缺乏财产调查专业知识这两个问题，但是现行高位阶法律中并没有关于调查令的规定，只是一些法院或联合发布的规范性文件，还是会回到有关单位拒绝协助调查的尴尬局面，再加上在我国尚未建立完善的财产登记制度和登记的财产对利害关系人的公示制度，申请执行人缺乏准确查找被执行人财产线索的措施和手段，致使实践中申请执行人对被执行人的财产状况或财产线索提供不能或极为有限

　　2、被执行人财产报告制度虚化难以实际发挥作用

　　《民事诉讼法》第241条以法律形式确立了被执行人财产报告制度，但该制度在实际运用过程中，并没有发挥它应该有的作用，导致被执行人对财产报告制度形同虚设。

　　现行法律对拒不申报和虚假申报的法律制裁太轻，只有最多15日的拘留和对个人10万元以下、单位5万元以上100万元以下的罚款，且没有区分拒不申报和虚假申报的法律责任，不足以起到威慑被执行人的作用。特别是对于那些执行标的比较大的被执行人，他们更愿意选择继续逃避执行，即便是15日以下的拘留制裁，在实际的执行过程中适用的也非常少。大多数的被执行人抱着一种“不就是拘留几天，又不是犯罪”的心态逃避执行，所以造成被执行人对财产报告制度不重视，只是在走程序的局面。

　　3、统一共享的财产查控平台尚未建立

　　执行联动机制是人民法院为解决执行难问题而探索并推行的一项新机制，旨在形成一种执行新格局。通过执行联动机制，将消极、被动、单一的协助执行机制转变为积极、主动、多元的执行联动机制，这是我们理想的、积极追求的执行工作模式，各部门应该为法院“服务”。但实际证明，执行联动机制并没有发挥出它应有的价值，法院“协助执行人难求”的局面还是没有打破。笔者认为：

　　第一，立法上的问题，执行联动机制缺乏法律上的保障。因为在相关法律上，尚没有出现执行联动机制这一概念，明确的说还不是一种法律，它更多的是以中央的发文或最高院与相关部门的联合发文等这样的政策形式出现，与法律的强制性、稳定性、明确性、普遍适用性相比，它只具有倡导性和指引性，这大大降低了执行联动机制的法律效力。并且对不履行协助执行义务的部门或个人罚而不严，这就导致了有协助执行义务的部门或个人随意性较强，对本人或本部门有利益的就予以协助，否则就消极对待、敷衍塞责或不与配合，没有上升到法定义务的层面。

　　第二，信息链断裂，执行联动机制应该是各部门先联动，法院去执行各部门联动的“结果”。在当今信息技术发达的今天，各部门之间最核心的是信息的联动，也就是财产监管登记情况的信息共享和信息网络衔接。客观上说，整合所有的信息资源并保证它的风险性是一项比较大且难的系统工程；主观上说，有些部门特别是行政部门自身工作或业务内容的属性，搭建这样的信息平台不会额外的给他们带来好处，反而还增加额外工作量，不像银行等金融机构可以利用信息平台了解客户的信息，防范风险，所以他们配合的积极性不高，也不重视，从而会影响信息互动平台的建设进程。

　　二、完善民事执行财产调查制度的进一步探索

　　（一）扩大财产调查令制度的适用

　　现行法律对申请执行人执行财产调查责任的定位与现实中没有实际的调查取证权这一现状的矛盾和冲突，一直使申请执行人处于被动和尴尬的局面，为了缓和这一矛盾，部分法院采取了调查令制度，从另一个方面赋予了申请执行人的调查取证权，也间接拓宽了执行财产调查的主体，即代理律师的介入。这种做法最早由上海市长宁区法院在审判工作中探索实行，后来被逐渐运用到执行程序中。调查令制度在英美法系国家已经比较成熟和完善，这也是英美国家在执行财产调查中推行当事人主义的重要原因。

　　人民法院执行调查令制度是指申请执行人在执行程序中，因客观原因无法取得需要的有关被执行人财产状况的证据，可申请法院签发执行调查令，由申请人的委托代理律师向有关单位和个人进行调查，以获取相关证据的制度。调查令主要用于搜集被执行人有无实际履行能力的证据，并将搜集的证据结果递交到法院，再由法院采取进一步的执行措施。

　　申请执行人书面提出申请时应当写明申请调查令的事实和理由；需要调查的具体对象及相关信息；需要协助调查的单位和个人的信息。法院接到申请之后进行审查，并在规定期限内决定是否批准，决定批准的，应当发放统一格式的调查令状，载明申请人代理律师的详细情况；协助调查的单位和个人的名称；需要搜集调查的范围；调查令的使用有效期限；调查令签发人签名；签发日期；人民法院院印等。

　　笔者认为，调查令很有必要备注持令人合理利用调查令的义务及违法使用应承担的法律责任；告知协助调查单位或个人该调查令的法律效力并协助配合调查的法定义务。这样可以防止调查令的滥用和实现调查令的真正价值。调查令制度的运用，实际上从另一个角度分担了法院的工作，作为同样具有专业法律知识和业务水平的律师来“接管”法院的部分工作，是一次创新可行的尝试，对于申请执行人来说，也是行使财产调查取证权的保障。

　　（二）完善执行财产调查责任分配制度

　　在民事执行财产调查中，也应该有明确的分工和责任划分。目前我国的民事执行财产调查主体由法院、申请执行人和被执行人三方组成，其分别依职权来源、依权利来源、依法定义务来源，且都有明确的参与权，但是三方主体之间没有明确的责任划分。

　　申请执行人没有被赋予相当的财产调查权利，在实际的财产调查工作中几乎为零，他们寄希望于法院；被执行人财产申报制度不完善，拒不申报，虚假申报情况多有发生，提供的财产线索经查证属实被实际利用的也并不乐观；因为我国是集中立案的执行模式，所以法院实际占据了执行财产调查工作的大部分，又因执行案件数量日益剧增与执行部门调查力量过于有限的矛盾，法院的执行负担日趋加重，造成执行法官消极查询、与申请执行人互相推诿，或以申请执行人没有提供被执行人的财产状况为由而草率终结执行，这势必会侵害申请执行人的合法权益。所以笔者认为有必要就法院、申请执行人、被执行人三方主体之间的参与调查责任进行分配，解决申请执行人过于依赖法院、被执行人不尽法定义务、法院不积极履行职责等问题。

　　因为我国还没有赋予申请执行人相当的调查取证权，所以笔者认为，就目前来说，申请执行人的财产调查责任不宜过重，应当是排在第三位的，将来“调查令”制度的确立，可以适当增加申请执行人的调查责任。被执行人是法定义务人，是最熟悉自己财产状况的人，被执行人财产申报制度在我国已经确立其责任是排在第一位的；域外好多国家在财产调查方面推行当事人主义，法院几乎不参与财产调查工作，这与国外的财产登记制度和社会信用体系比较发达和成熟有着直接的关系，申请执行人自行或委托律师就可以查询。随着我国法治社会的发展以及互联网信息化机制的建设，各种制度逐渐成熟，可以对财产调查当事人主义进行合理借鉴。

　　（三）健全执行财产调查结果风险告知制度

　　执行财产调查结果风险告知制度是指法院在立案和执行阶段分别以书面的形式明确告知申请人将来可能面临的执行不能的风险，以及当法院在职权范围内穷尽调查手段也没有查到被执行人可供执行财产的情况下，此执行不能的风险由当事人自行承担的制度。

　　当然，以何种标准来判断法院在职权范围内穷尽了调查手段，这是一个比较重要的问题，这关系到申请执行人能否信服并认可执行不能结果的问题。笔者认为执行公开是第一位的，俗话说“阳光是最好的防腐剂”，申请执行人能真正全面了解执行工作的整个过程和进展情况，能监督执行工作的每一个环节，切实保障当事人的知情权、参与权和监督权，这是对申请执行人最有说服力、最有保障的举措。执行阶段是案件的最后一道程序，那么立案阶段就应该是案件的第一道程序，如果在立案时就告知当事人将来可能会面临的执行不能的风险，提醒当事人要提前注意掌握对方的财产状况，必要时采取财产保全措施，为将来可能面临的执行程序做好准备工作。特别是作为自然人的当事人，对法院的实际工作并不理解，有的当事人就认为只要胜诉，法院就应该负责到底。所以笔者认为有必要在立案受理后以书面的形式尽到这样的告知义务。

　　在程序启动和结尾即以书面的形式告知当事人执行不能的风险，增强当事人的风险承担责任意识，可以减轻法院的工作压力和舆论压力。

　　三、结语

　　“执行难”是社会各界普遍关注的焦点问题， 其不但损害了相关当事人的合法权益，更损害了法律的尊严和司法权威。民事执行立法不健全和相关制度的不完善在实际执行工作中所凸显出的问题是反映执行现状的一面镜子，司法界、理论界、实务界都在积极探索、研究、借鉴旨在能够解决执行难问题的出路。本文便是基于此社会问题，通过规范分析、域外借鉴等途径探索建构包括调查令制度、执行财产调查责任分配制度以及执行财产调查结果风险告知制度等在内的一项完善的执行财产调查制度来规范、解决实际执行过程中的难题，并在此基础上进行改革和完善，从而形成具有鲜明中国特色的民事执行财产调查制度。